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第十九章　中国抗战的政治、经济文化建设和改革

第二节　国民政府对政治、经济、文化的改革

卢沟桥事变爆发后，中华大地出现了举国抗战的形势。如何顺应民意，变革各项制度与政策以适应抗战需要，便提到了国策位置上。在中国共产党和全国人民的推动之下，国民政府在政治、经济、文化等方面，实行了一些有利于抗战的政策和改革措施，一度表现出进步的倾向。

一、国民参政会的设置

早在“九·一八”事变后，全国各界对蒋介石政府的不抵抗政策和独裁统治就表示强烈不满，要求“还政于民”，“实行宪政”。国民党曾被迫作出决议，召集国民参政会。实际上这仅仅是一个许诺，并未付诸实施。直至全国抗战爆发，国共两党实现第二次合作，全国政治才出现新的转机。坚持抗日的各党派、各阶级目睹国势艰厄，痛感国民党一党独裁统治误国害民，强烈要求开放政治，实行民主，集中全民的智慧和力量，共同抗日。中国共产党一贯认为：“政治制度的民主改革和人民的自由权利，是抗日民族统一战线纲领上的重要部分，同时也是建立真正的坚实的抗日民族统一战线的必要条件。”＇《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年第2版，第257页。＇

各民主党派和无党派爱国人士也纷纷呼吁国民政府设立民意机关，使人民有参政议政的机会。

在此形势下，国民政府于1937年8月成立了战时国防军事最高决策机构——国防最高会议，并设国防参议会，邀请包括中国共产党在内的各抗日党派代表人物、社会名流为参议员。这个参议会没有任何职权规定，对任何议案均无决定权。与会的参议员只能坐而论道，解决不了任何实质性问题。但是，国防参议会容纳国内各抗日党派领导人参政议事，毕竟是抗战开始后民主政治发展史上的一件大事，开国民党执政以来邀集各党共商国是之先声。

国防参议会即成为后来“国民参政会的胚胎”。

1938年3月29日，国民党在武汉召开临时全国代表大会。3月31日，大会通过了“组织非常时期国民参政会以统一国民意志增加抗战力量案”。4月1日，大会《宣言》指出：“为适应战时之需要计，应就各机关组织加以调整，使之趋于简单化，有力化，并应设立国民参政机关，俾集中全国贤智之上以参与大计。”＇《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下，光明日报出版社，1985年版，第469页。＇

4月7日，国民党五届四中全会通过《国民参政会组织条例》，12日由国民政府公布实施。该条例凡15条，规定国民参政会是“国民政府在抗战期间，为集思广益，团结全国力量”而“特设”的机构。置参政员总额150名（后增至200名），在年满30岁，具有中华民国国籍之男子或女子中，选任曾在各省市公私机关或团体服务3年以上，著有信望之人员88名；选任曾在蒙古、西藏地方公私机关或团体服务著有信望，或熟谙各该地方政治社会情形信望久著之人员6名；选任曾在海外侨民居住地工作3年以上著有信望，或熟谙侨民生活情形信望久著之人员6名；选任曾在各重要文化团体或经济团体服务3年以上著有信望，或努力国事信望久著之人员50名（后增为100名）。

国民参政员的入选，是由国民党各省市政府和党部联席会议、蒙藏委员会、侨务委员会、国防最高会议提出候选人，由国防最高会议汇送国民党中央执行委员会，提付国民参政会资格审议会（由国民党中央执行委员会指定人选）审议，最后由国民党中央执行委员会决定的。规定“现任官吏不得为国民参政会参政员”，但参政会的正副议长直接由国民党中央执行委员会选任。《条例》规定，“在抗战期间，政府对内对外之施政方针，于实施前，应提交国民参政会决议”，“国民参政会得提出建议案于政府”，“国民参政会有听取政府施政报告暨向政府提出询问案之权”。《条例》还规定，参政员任期为一年，必要时可延长一年。参政会每3个月开会一次，会期为10天，心要时，召开临时会议或延长其会期。休会期间，设置国民参政会驻会委员会，以听取政府各种报告及决议案之实施经过。＇延安时事问题研究会编：《抗战中的中国政治》，上海人民出版社，1961年新1版，弟113～115页。＇

6月17日，国民党中央执行委员会第81次常务会议决议，选任汪兆铭为国民参政会议长，张伯苓为副议长，21日国民政府予以公布。另公布国民参政员名单，共200名。其中国民党员89人，占44。5％；共产党员7人，占3。5％；青年党7人，占3。5％；国社党6人，占3％；社会民主党1人，占0。5％；中华民族解放行动委员会1名，占0。5％；无党派89人，占44。5％。共产党及中间党派的名额被列入“文化团体”、“经济团体”之中。共产党参政员有毛泽东、陈绍禹、秦邦宪、林祖涵、吴玉章、董必武、邓颖超。

中间党派及其他知名人士有沈钧儒、陶行知、王造时、史良、张申府、黄炎培、江恒源、梁漱溟、曾琦、左舜生、李璜、张君劢、罗隆基、章伯钧、罗文干、陶孟和、张奚若、莫德惠、杜重远、王卓然、许德珩、张澜、陈嘉庚、邹韬奋、谭平山等。

从国民参政会的组织和参政员的产生，可以看出：

第一，国民党不允许共产党和其他党派参政员以党派代表的资格参政，而只能以地区和经济、文化团体代表的名义出现。毛泽东曾指出：“我们参加国民参政会，按照参政会条例的规定，是以‘文化团体’的资格。我们说，我们不是‘文化团体’，我们有军队，是‘武化团体’。”＇《毛泽东选集》第4卷，人民出版社，1991年第2版，第1128页。＇

第二，国民党和追随国民党的无党派人士占绝对压倒的优势地位，国民党参政员比其他党派参政员的总和还多几倍。

共产党和中间党派及其他进步民主人士所占比例甚少。周恩来称国民参政会是一个“作客的机关”。＇《周恩来选集》上卷，人民出版社，1980年版，第198页。＇

第三，国民参政员不是由民选而来，而是由国民政府选请而来，因此离民众期望的民意机关，还相去甚远。

第四，国民参政会没有决策权力，参政员虽有“听取权”、“询问权”和“建议权”（后来加了“调查权”、“审议权”），但国民参政会的决议案都必须由国防最高会议通过方能有效，实际上还是由国民党最高当局裁决。正如著名民主人士邹韬奋所说，“国民参政会只是一个代表民意发言的机关，执行之权却在政府”。＇邹韬奋：《我对于参政会的希望》（19387。3），原载《全民抗战》1938年第1号。＇

因此，国民参政会实际上是受国民党控制的最高咨询机关。

尽管如此、国民参

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